什么是分税制，一场重塑中国经济命脉的分蛋糕艺术

作为一名在注册会计师行业摸爬滚打多年的从业者,我经常和企业老板聊起税务筹划，也和财务总监们探讨报表合规，但在这些具体的业务之外，大家聊着聊着，往往会把话题引向一个更宏大、也更根本的问题：国家的钱袋子到底是怎么管的？

特别是当我们看到增值税起征点的调整,或者听到关于地方财政压力的新闻时，很多人会感到困惑，这背后，其实都指向了一个核心制度——分税制。

我想剥去那些晦涩的学术外衣,用咱们平时聊天的口吻，结合我这些年在审计一线看到的真实案例，来和大家好好聊聊这个话题。

那个“中央穷、地方富”的尴尬年代

要理解分税制,我们得先把时钟拨回到1994年之前，很多年轻的朋友可能不知道，在那个年代，中央政府其实挺“憋屈”的。

当时实行的是“财政包干制”，简单说，就是地方上每年给中央交一个固定的数额，剩下的多赚的都归自己，这听起来像是给了地方极大的积极性，确实，在改革开放初期，这招非常管用，广东等沿海省份经济腾飞，地方财政手里有钱，办事也利索。

问题来了。

这就好比一个大家庭,以前是孩子们各自出去打工，约定好每年给家里交一笔生活费，剩下的自己攒着，结果孩子们能干啊，赚得越来越多，给家里的那笔固定生活费就显得微不足道了，慢慢地，中央这个“家长”手里的钱不够花了。

我有一次听一位老前辈讲起那个年代的轶事,说是90年代初，中央财政甚至出现过不得不向地方政府“借钱”度日的窘境，朱镕基总理当时曾感慨过：“我现在是囊中羞涩啊。”

这不仅仅是面子问题,更是危机，中央没钱，就没法搞全国性的基础设施建设（比如那时候大家想都不敢想的高铁网），没法调控宏观经济，甚至连国防和重点科研项目的经费都捉襟见肘，这种“弱中央、强地方”的财政格局，如果不改，国家的长远发展就要受阻。

1994年,一场堪称“惊天动地”的改革——分税制改革，在重重困难中应运而生。

分税制：怎么切这块蛋糕？

什么是分税制？用最通俗的话说，就是按照税种来划分中央和地方的收入归属。

在1994年之前,钱主要在地方流转；1994年之后，国家把税种像切蛋糕一样，切成了三块：

中央税：这块蛋糕全归中央，最典型的就是关税、消费税，还有后来车辆购置税也放进来了，这些税源通常比较集中、涉及国家主权或宏观调控。
地方税：这块蛋糕全归地方，比如营业税（虽然现在营改增了，但历史地位不可磨灭）、房产税、城镇土地使用税等，这些税种比较零散，和地方经济活动关系紧密。
共享税：这块蛋糕大家分，这也是分税制的“重头戏”，最大的主角就是增值税。

大家知道,增值税是我国第一大税种，在分税制改革设计里，增值税被设计为共享税：75%归中央，25%归地方，你看，一下子就把大头拿走了。

这就带来一个非常直观的生活体验：

举个例子,我老家有个生产汽车配件的工厂，以前，工厂交的税，大部分可能留在省里或者市里，修路、建学校都靠这笔钱，分税制实施后，工厂每卖出100万的配件，产生的增值税，大头直接上划给了中央财政，通过国税局划走；剩下的25%才留给地方。

这听起来是不是觉得地方“亏了”？其实不然，分税制不仅仅是“收权”，它还有一套极其重要的配套机制——税收返还和转移支付。

我眼中的“分税制”真实影响：从一张审计底稿说起

做审计的人,对数字是最敏感的，我记得几年前，我参与一家大型国有企业在西部某省的子公司审计项目，那个地方经济相对落后，但该子公司是当地的纳税大户。

在查阅该公司的纳税申报表和附注时,我发现了一个有趣的现象：虽然公司缴纳的增值税大部分直接进了中央的口袋，但当地政府的财政收入并没有因此枯竭，为什么？因为中央通过“转移支付”把钱又拨回来了。

这就是分税制的精妙之处：把财力集中到中央，再由中央根据各地的实际情况，进行统筹平衡。

这就好比把大家赚的钱先汇总到大管家手里,然后看谁家穷就多给点，谁家要修重点工程就专项拨点。

具体到生活里，这事儿是这样的：

如果你生活在北京、上海这种财政净贡献地区，你交的税可能有一部分被转移支付到了西部，去修那里的水电站，或者建那里的希望小学。

如果你生活在西部或者欠发达地区,你虽然本地企业交的税大部分被中央拿走了，但你享受到的医保、社保、以及那条穿越崇山峻岭的高速公路，其实背后都有中央转移支付的影子。

从会计的角度看,这实际上是国家层面的“报表合并”与“内部资金调拨”，它打破了地域割裂，形成了一个全国统一的大市场。

分税制的“副作用”：土地财政的由来

作为一名专业写作者,我不能只唱赞歌，必须客观地指出问题，分税制虽然拯救了中央财政，增强了国家调控能力，但它也带来了一个深远的影响，甚至可以说是一个“副作用”——土地财政。

这背后的逻辑其实很简单：分税制把财权上收了（钱归中央），但事权（干活的责任）很大程度上还留在地方，地方政府要修桥、铺路、搞治安、还要养活庞大的事业单位体系，手里那25%的增值税加上地方小税种，往往不够花。

钱从哪儿来？

这时候,地方政府发现了一个“金矿”——土地。

我有一个做房地产评估的朋友,经常跟我吐槽说：“现在的地价，说白了就是地方政府的‘第二财政’。”

在分税制实施后的很长一段时间里,地方政府通过低价征收土地，高价通过招拍挂出让给开发商，中间巨大的差价成为了地方预算外收入的主要来源，这笔钱，不归中央，完全归地方支配。

这就解释了为什么过去二十年房价会这么疯狂。

这不是简单的供需关系,很大程度上是因为地方政府对土地收入的依赖，你想想，如果我是市长，我要搞城市建设，要出政绩，手里钱不够，卖地是最快、最来钱的方式。

这就是分税制带来的“激励扭曲”，中央拿走了税收的大头，逼得地方不得不从“土地”上想办法，这也导致了我们今天看到的很多问题：高房价、地方债风险、以及实体经济融资难（因为钱都流向了地产）。

个人观点：分税制是必经之路，但必须进化

聊到这里,我想发表一些我个人的观点。

我认为,评价1994年的分税制改革，无论怎么褒奖都不为过，它是中国经济腾飞的基石，没有分税制，就没有中国这三十年来强大的基础设施建设能力，就没有应对亚洲金融危机、汶川地震、以及新冠疫情这种巨大冲击的财政底气，它让中国从一个“诸侯经济”变成了真正的“全国一盘棋”。

任何制度都不是一劳永逸的。

分税制在运行了近三十年后,其外部环境已经发生了翻天覆地的变化，当年的“土地财政”补丁，现在已经变成了巨大的脓包。

我非常关注近年来国家在财税体制上的新动向,国地税合并”，以前国税找中央要钱，地税找地方要钱，两家有时候还打架，现在合并了，征管统一了，效率提高了，这不仅仅是行政效率的提升，更是为了未来更深层次的改革铺路。

未来该怎么走？

我认为,分税制的下一阶段，必须解决“事权与财权不匹配”的问题。

培育地方税源：随着房地产市场的下行，卖地这碗饭吃不香了，也吃不长了，国家必须给地方政府找新的、可持续的收入来源，现在大家讨论热烈的房地产税，虽然很敏感，但从长远看，这是理顺地方财税关系的必经之路，把土地出让金这种“一次性收入”转化为房地产税这种“保有环节的持续性税收”，是健康财务报表的体现。
调整事权：有些事，本来就该中央花钱，比如跨区域的环境治理、社保的全国统筹等，如果能把一部分事权上收，地方的压力就会小很多。