分税制的内容，一场重塑中国经济版图的央地博弈与深层逻辑

作为一名在注会行业摸爬滚打多年的从业者，我每天都要和各种各样的报表、税单打交道，在很多人眼里，我们可能只是精于计算的“账房先生”，但在我看来，我们更像是这个庞大经济体运行逻辑的观察者，每当我在审计底稿上看到那些复杂的税务调整分录，或者在为企业做税务筹划时，我的思绪总会飘回到那个决定了中国现代财政命运的年份——1994年。

那一年的改革，被称为“分税制”。

我想抛开教科书上那些枯燥的定义，用一种更贴近我们生活、更具“烟火气”的方式，和大家聊聊分税制的内容到底是什么，它如何像一只看不见的大手,悄无声息地拨动了我们每个人的生活琴弦。

1994年以前：中央的“穷日子”与地方的“跑部钱进”

要理解分税制的内容，首先得明白为什么要搞分税制，把时钟拨回到上世纪80年代末90年代初，那时候的财政体制叫“财政包干”。

怎么理解“包干”呢？举个生活中的例子，这就好比一个大家庭，父亲（中央政府）让几个成年的儿子（地方政府）出去赚钱，约定好，你赚了100块，交给家里5块，剩下的95块你自己留着娶媳妇盖房子，刚开始，大家干劲十足,家里的日子也还过得去。

但时间一长，问题就来了，儿子们发现，自己藏点私房钱，少报点收入，交给家里的就能更少，聪明的儿子开始搞“变通”，今天说利润低了，明天说成本高了，结果就是，富的地方越来越富，修的路比家里还好；而作为父亲的中央政府,口袋里却越来越羞涩。

到了那个时候，中央财政甚至出现过两次向地方“借钱”度日的窘境，这就好比父亲过年没钱发红包，还得跟儿子说：“儿啊，爸手头紧，先借我两百块周转一下。”

这种“弱中央、强地方”的局面，导致国家缺乏宏观调控能力，想修条京九铁路，没钱；想加强国防建设，没钱，作为一个注册会计师，我知道“现金流”对于企业意味着生死，对于一个国家，道理是一样的，分税制改革的核心目的，就是要把“财权”上收,增强中央的宏观调控能力。

分税制的内容核心：切蛋糕的刀法变了

1994年的分税制改革，可以说是新中国成立以来最惊心动魄的一次利益再分配，它的内容并不复杂，核心就三招：税种划分、分设机构、税收返还，但这三招,彻底改变了央地关系的逻辑。

税种划分：重新定义“谁的钱是谁的”

这是分税制最核心的内容，在此之前，税收主要按企业隶属关系划分，中央企业交中央，地方企业交地方，分税制则把税种像切蛋糕一样,切成了三块：

中央税： 完全归中央，这就像家里的“公粮”，必须足额上交，最典型的就是关税、消费税，还有后来成为主力军的海关代征进口环节增值税，这些税源稳定、数额巨大,是中央的钱袋子。
地方税： 完全归地方，比如营业税（在增值税改革之前）、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等，这些税种比较零散，像地里的零碎收成,留给地方贴补家用。
共享税： 这是最精彩的部分。增值税被定为最大头的共享税，具体比例是：中央拿75%，地方拿25%。

我的个人观点： 把增值税定为共享税且中央拿大头，这是分税制最“天才”也最“霸道”的设计，因为增值税是中国最大的税种，且与工业生产紧密相关，只要控制了增值税，中央就掌握了国家经济的命脉，这就像父亲不再跟儿子讨价还价，而是直接掌握了家里最大的收入来源——粮仓的钥匙。

分设机构：国税与地税的“分家”

为了确保上述划分能落实，原来的税务局被拆成了两家：国家税务局（国税）和地方税务局（地税）。

国税负责收中央税和共享税，地税负责收地方税，这就好比以前是一个管家管账，现在派了两个会计，一个专门替父亲记账,一个专门替儿子记账。

生活实例： 我记得刚入行那几年，去税务局办事简直是跑断腿，如果一家企业既涉及增值税（归国税），又涉及营业税（归地税，当时还没营改增），我们就得准备两套资料，跑两个大厅，甚至面对两套不同的申报系统，虽然这在当时增加了企业的遵从成本，但从国家治理的角度看，这是为了确保“中央的钱”能直接进中央的口袋，不再被地方“截留”。

税收返还：为了达成共识的“妥协”

任何改革都不是一蹴而就的，尤其是动地方奶酪的改革，当时为了说服地方同意改革，中央设计了一个“税收返还”机制。

具体做法是：以1993年的地方净上划收入为基数，从1994年开始，如果某地的增值税和消费税收入比1993年基数增长，中央会按1:0.3的系数返还给地方。

我的个人观点： 这是一种非常高明的“胡萝卜加大棒”政策，它告诉地方政府：“别怕，虽然我拿走了大头，但只要你努力把蛋糕做大，我还会多给你一点。”这个机制极大地刺激了地方发展生产的积极性，也安抚了地方对改革的不满情绪，可以说，没有这个“保基数”的承诺,分税制在当时根本推不下去。

三十年回望：集权的胜利与“土地财政”的诞生

分税制实施至今，已经快三十个年头了，站在专业的角度复盘，它的历史功绩是巨大的，它迅速扭转了“两个比重”（财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重）偏低的局面，中央有了钱，才能搞西部大开发，才能应对汶川地震这样的巨灾,才能建设现在的高铁网络。

作为一线的观察者，我也深刻地感受到了分税制带来的副作用，其中最显著的就是“土地财政”的兴起。

生活实例： 为什么这二十年来，我们身边的房价像坐了火箭一样？大家可能会说是因为城市化、炒房团，但作为会计,我们要看钱的流向。

分税制后，地方政府的财权上收（钱被中央拿走了），但事权并没有减少（修路、建学校、医疗、治安，还得地方干），这就形成了“财权与事权的不匹配”。

地方政府手里没钱，还要干事，怎么办？他们发现了一个不在分税制划分范围内的“金矿”——土地出让金。

地方政府成立了各种城投公司，通过征地、卖地，获取巨额的土地出让金和抵押贷款，这就解释了为什么地方政府那么热衷于搞房地产开发、推高房价，因为在分税制的框架下,这是他们能掌控的最大的预算外收入。

我的个人观点： 很多人骂地方政府炒地皮，但从制度设计角度看，这是分税制下的一种“理性选择”，分税制切断了地方随意从企业税源中“抽血”的管道，却意外地打开了“土地财政”的潘多拉魔盒，这不能说是分税制的错，但它确实是分税制改革遗留的一个巨大的“补丁”等待被缝上。

新分税制时代：国地税合并与未来的挑战

时间来到2018年，一个重大的变化发生了——国税地税合并。

这对我们从业者来说是个巨大的利好，以前我们要应付两个“婆婆”，现在只要对一个“婆婆”负责，办税大厅统一了，系统统一了,流程也简化了。

但这不仅仅是行政效率的提升，它释放了一个信号：分税制进入了深水区。

我的个人观点： 国地税合并，意味着“分钱”的机制还在，但“收钱”的手要统一，这有利于减少征管成本，防止地方为了保收入而乱减免税,或者过度干预执法。

现在的关键词变成了“高质量发展”和“共同富裕”，未来的分税制内容,可能会面临新的调整：

消费税后移： 国家正在酝酿将消费税的征收环节从生产环节移到批发或零售环节，并逐步下划给地方，这是为了弥补“营改增”后地方失去的主体税种，试图用消费税来替代“土地财政”，让地方政府从关注“卖地”转向关注“消费”和“营商环境”，如果地方政府的收入主要靠老百姓花钱消费，那它就会更愿意修公园、搞福利，让大家愿意留下来消费,而不是只想着把房价推高。
房产税的悬念： 这是一个悬在每个人头上的达摩克利斯之剑，一旦房产税落地，它将成为地方税体系的支柱，这将是分税制改革以来,对居民家庭资产影响最深远的一次调整。